Для України з її відносно молодою дипломатією проблема добору послів виникла практично відразу з проголошенням незалежності. Вона мала кілька вимірів. По-перше, відсутність налагодженої системи національної дипломатичної служби логічно й цілком природно спричинила нестачу фахівців достатньої кваліфікації, які могли б відразу перейняти завдання достойно представляти нову незалежну державу за кордоном. Проблеми кадрового добору, розв'язання яких в інших європейських державах було результатом кропіткої підготовки протягом багатьох десятиліть, мали вирішуватися на ходу. Девіз "Learning by doing", тобто "навчайся в ході виконання своїх обов'язків", став для українських послів вимушеним вирішенням проблеми відсутності достатнього досвіду та навичок.
По-друге, нас не обминула й одвічна проблема будь-якої дипломатичної служби, а саме: якими мають бути основні вимоги та критерії при призначенні посла. Це питання стало предметом численних висловлювань та красномовних сентенцій як дослідників дипломатії, так і колишніх дипломатів у їхніх мемуарах. Здається, всі вони намагалися вивести щось на зразок "формули ідеального посла", незважаючи на наперед визначену й очевидну, насамперед для них самих, марність цих спроб. Підсумок цим намаганням підбив колишній посол Франції у Сполучених Штатах Франсуа де Лабує: "Ідеальних послів не буває". Далі ми спробуємо структурувати й проаналізувати думки переважно колишніх дипломатів щодо основних чеснот та недоліків сучасного посла.
І нарешті, третя важлива проблема, яка вже тепер дається взнаки і ставатиме дедалі актуальнішою в міру формування в українській дипломатичній службі сталої, стабільної кадрової системи. Це дилема між так званими політичними та професійними призначеннями на посаду посла. На першому етапі існування дипломатичної служби незалежної України ця проблема мала лише периферійне значення, оскільки в країні до того був відсутній налагоджений "дипломатичний конвеєр", який давав би можливість заповнити всі ключові посади за кордоном за рахунок кар'єрних дипломатів. Проте нині ситуація змінюється, і потрібно розставити пріоритети в цій сфері.
Серед західних дипломатичних служб проблема політичних та професійних призначень найбільш актуальна для Сполучених Штатів Америки. Історично, починаючи з витоків американської демократії, закордонна служба цієї держави не базувалася на традиційних європейських принципах, навіть демонстративно відмежовувалася від них. У XIX ст., коли більшість дипломатичних служб світу просувалася в напрямі створення професійної дипломатії, Сполучені Штати мали інші пріоритети. Дипломатичні привілеї та інші атрибути сприймалися там з підозрою і вважалися недемократичними. Аналогічну антипатію почували американці і щодо самих європейських столиць, які виглядали в їхніх очах гніздами монархічних інтриг. Як наслідок на першому етапі американської демократії посли Сполучених Штатів свідомо та систематично обиралися не з-поміж професійних дипломатів (вони навіть називалися не "послами", а "міністрами"), а з "представників усіх верств населення", які по закінченні терміну призначення не залишалися на дипломатичній службі. Мабуть, найкрасномовніше цю тезу ілюструє та обставина, що з перших восьми американських президентів п'ять стали згодом послами. Проте приклади таких достойних призначень були скоріше винятком, і з часом вади наявної системи стали очевидними. Посли призначалися заново після обрання кожного нового президента, причому основними критеріями тут були не професійні якості, а родинні зв'язки, фінансові, політичні та інші інтереси. Дослідник історії американської дипломатії І. Вайлдер Сполдінг називав послів, призначених за часів президентства Будро Вільсона, "неймовірною командою невдах та політичних немовлят".
Ситуація почала змінюватися з кінця XIX ст. А після ухвалення в 1924 р. так званого Акта Роджерса, з якого практично й почалася професійна американська дипломатія, кар'єрні призначення перестали бути винятком із правила. За словами самого сенатора Дж. Роджерса, мета започаткованої ним реформи полягала у створенні "зовнішньополітичної служби, яка була б гнучкою та демократичною, приваблювала та зберігала для дипломатії найкращих людей, пропонувала б їм достойну платню, перспективи для кар'єри, гарантії гідної старості для вірних службовців, які плідно працювали протягом довгих років".
За часів президента Г. Трумена половина американських послів були набрані з-поміж кар'єрних дипломатів. При Д. Айзенхауері їхня кількість зросла до 75% і коливалася тривалий час навколо позначки в 70%. На жаль, нам невідомо, якою є пропорція непрофесіоналів серед нинішніх американських послів, але ця дилема, безумовно, і нині залишається актуальною для дипломатичної служби Сполучених Штатів.
Натомість для інших дипломатичних служб Заходу проблеми політичних послів не існує загалом. Ні у Великій Британії, ні в Німеччині принципово не практикуються політичні призначення послами. Винятком для Великої Британії став період від кінця 60-х до кінця 70-х років, коли з політичних міркувань на посаду Посла в США призначалися нефахівці, а в 1979 та 1982 рр. - відставні дипломати, що певний час працювали в бізнесі.
Проблема політичних призначень актуальна для України з кількох причин. По-перше, призначення послами осіб, далеких від дипломатії (переважно відставних партійних діячів), було доволі типовим для радянської дипломатії, засади роботи й організація якої значною мірою успадковані МЗС України. По-друге, суг-тєву причину політичних призначень становила відсутність налагодженої кадрової системи.
В такій ситуації виникає принципове запитання - який шлях обрати Україні для подальшого розвитку кадрової політики на вищому щаблі дипломатичної системи? Позначимо наявну альтернативу як "американський" і "британський" вибір, маючи на увазі чинну американську систему, в якій досі близько 10% послів (в основному в так званих "ключових" місіях) не є кадровими дипломатами, і британську дипломатичну систему, яка взагалі не передбачає можливості призначення "аматорів" послами.
Обидві системи мають свої переваги та вади. Безперечно, практика призначення осіб, близьких до глави держави, послами у важливих з погляду національних інтересів країнах іноді додає ваги цій посаді, оскільки у цьому випадку функція посла як надзвичайного та повноважного представника президента здобуває практичне, а не лише суто протокольне звучання.
В умовах України, коли переважна більшість питань зовнішніх зносин так чи інакше перебуває в жорсткій прив'язці до процесів усередині країни, відомі в політичному середовищі особи можуть зробити значний внесок у розв'язання цих проблемних питань. Адже їм легше, використовуючи свій авторигет і зв'язки, переконати осіб, що приймають рішення, в необхідності тих чи інших кроків, важливих з погляду зовнішньої політики.
Крім того, зміна керівників закордонних місій у "ключових" державах після обрання нового президента, що також практикується у Сполучених Штатах, як вважається, створює передумови, аби діяльність посла повною мірою відображала зовнішньополітичні погляди партії, що прийшла до влади (міркування, досить актуальне і для України, де політичні партії вирізняються не лише різнобарвністю внутрішньополітичних уподобань, але й іноді діаметрально протилежними зовнішньополітичними програмами).
Нарешті, вважається, що посли-аматори краще обізнані з ситуацією у власній країні на відміну від професійних дипломатів, які половину свого життя проводять за кордоном, мимоволі перетворюючись на космополітів. Противники кар'єрних призначень на посаду посла наводять як приклад діяльність деяких американських послів у європейських країнах, які під час Другої світової війни "перебували під впливом хибних ідей, пов'язаних з фашизмом". Один з таких критиків, колишній американський посол у Югославії, а до того міністр юстиції Сполучених Штатів Лоренс Сілбермен писав:
"Співробітники дипломатичної служби мають природну схильність до обережності; адже дипломатичну кар'єру можна зробити, лише якщо тобі вдасться не припуститися жодної помилки. Таким чином, дипломат починає уникати будь-якого ризику. Один з таких ризиків виникає, коли перед тобою стоїть завдання чітко і без ілюзій представити для країни перебування реальну позицію свого уряду. Дипломат схильний уникати цього ризику. Оскільки йому постійно доводиться згладжувати суперечки між своєю країною та країною акредитації, він навчається представляти інтереси американської зовнішньої політики в розмитому вигляді".
Г. Ніхолсон писав, що кар'єрним дипломатам властива витримка, в той час як аматорів часто засліплює бажання досягти надто багато за порівняно короткий час перебування на посаді посла. Опоненти цієї точки зору заперечують, що кар'єрні дипломати, навпаки, бувають надто млявими у своїй діяльності та не помічають необхідності змін, тоді як "квінтесенцією хорошої зовнішньої політики є постійна переоцінка наявних умов". Нарешті, критики кар'єрних призначень ставляться з традиційною підозрою до морального рівня професійних дипломатів, які проводять значний час за кордоном, перебуваючи практично поза законами країни акредитації. Останнє міркування ми схильні віднести до відлуння історичних американських упереджень проти професійної дипломатії.
Завершуючи перелік аргументів прихильників політичних призначень, зауважимо, що навіть вони не виступають за те, щоб комплектувати посольський корпус виключно чи бодай переважно за рахунок непрофесіоналів. Навіть на думку найбільш радикальних критиків професійної дипломатії, політичні призначення повинні бути обмежені лише вузьким колом ключових закордонних місій. Решта послів має призначатися з-поміж професійних дипломатів.
Вади призначення аматорів послами є більш очевидними, ніж переваги цієї практики. Крім уже згаданого аргументу Г. Ніколсона про зайву квапливість аматорів у дипломатії, більшість дослідників і самих дипломатів звертають увагу на негативний психологічний вплив, що його справляє на представників професійної дипломатичної служби призначення "сторонніх осіб" послами в ключових столицях. Молоді, амбітні, здібні люди менш охоче йтимуть у дипломатію, якщо знатимуть, що після багаторічної дипломатичної роботи з її відомими складнощами і ризиками в останній момент вони можуть не стати послами, оскільки ця посада з політичних міркувань буде віддана "чужому". Е. Бріггс ще в 1962 р. висловив дуже слушну думку в цьому зв'язку. Він запропонував уявити собі, що командувачем армійської дивізії чи іншого підрозділу призначається сторонній представник абсолютно іншого фаху, який ніколи не мав нічого спільного з армією. "Це було б сприйнято солдатами як наруга. А от у професійній дипломатії таке практикується постійно, хоча вплив такої практики на мораль професійних дипломатів є не менш спустошуючим". Цей чинник є особливо важливим нині, коли міністерства закордонних справ у всьому світі чимраз більше вступають у конкуренцію з приватним бізнесом за здібну молодь.
На користь комплектування корпусу послів з числа кар'єрних дипломатів говорять і такі очевидні речі, як їх краща професійна та психологічна підготовка, що досягається десятиріччями, досвід і обачливість, які декотрі фахівці (Д. Ньюсом, Дж. Г. Галстед) вважають неодмінними рисами дипломата-керівника. Нарешті (знову пошлемося на Е. Бріггса), професійний дипломат краще відчуває у своїй повсякденній роботі різницю між популярністю і повагою.
"Популярність, - пише Е. Бріггс, - це як оливка в бокалі мартіні. Вона може смакувати чи ні, але без неї можна обійтись. У будь-якому разі вона займає місце, куди б можна було налити ще мартіні. Повага, а не популярність, с ключовим інгредієнтом дипломатії. Це надто важко зрозуміти колишньому політикові, якою призначають послом, оскільки в його попередній діяльності без достатнього рівня популярності і, відповідно, голосів виборців, він швидко опиниться на політичному узбіччі".
Що стосується аргументів про більшу близькість послів-аматорів до глави держави та про їхню крагцу обізнаність із внутрішньою ситуацією на батьківщині, то перший аргумент є, очевидно, специфічно американським. У США прийнято винагороджувати особливо щедрих пожертвувачів під час президентської кампанії шляхом призначення їх послами. Моральність і ефективність такої практики з погляду Ігагііональних інтересів ставиться під сумнів не лише в Європі, а й у самих Сполучених Штатах. Таким же сумнівним з моральної та професійної точок зору є принцип комплектування корпусу керівників дипломатичних місій особами, наближеними до глави держави. Про це добре писав відомий американський дипломат, посол Девід Ньюсом:
"У країні, яка звикла сприймати посла як чоловіка (чи жінку), завданням якого е, пити коктейлі під кришталевою люстрою, важко відмовитися від концепції, що будь-хто, здатний "завойовувати друзів" та "близький до президента", може ефективно виконувати функції представника президента. Проте якщо такі призначення стануть нормою, то США заплатять високу ціну принаймні з трьох міркувань:
1. Повага. Вади американських представників швидко впадають в очі та відбиваються на ставленні до Сполучених Штатів.
2. Доступ. Доступ посла до керівних осіб у країні акредитації є ключем до успіху. Такий доступ меншою мірою відкривається для посла, про якого відомо, що він обізнаний лише зі своєю вузькою сферою і це
знається на глобальних та регіональних питаннях.
3. Зсув комунікацій. Як наслідок недостатнього доступу та низької ефекгивності спілкування посла в країні акредитації центр ваги при обговоренні важливих для США питань пересувається до Вашиштона, де провідну роль починає відігравати посол відповідної країни, який у вигідному для себе світлі представляє важливі для обох сторін питання. Таким чином, призначення малокомпетентного посла перетворює дипломатичний процес на дорогу з одностороннім рухом".
Стосовно ж більшої обізнаності послів-аматорів з реаліями батьківщини, то давно визнано, що ця риса має бути одною з основних вимог і критерієм оцінки професійності будь-якого кар'єрного дипломата. Наближення дипломатів до реалій власної країни є важливим компонентом кадрової політики як у німецькій, так і британській дипломатичній службах.
Підсумовуючи тему політичних призначень, наголосимо, що світова практика однозначно свідчить на користь "британського" шляху. Висування непрофесіоналів на керівні дипломатичні посади, крім посади міністра, практикується лише Сполученими Штатами (з викладених вище міркувань) та, як тимчасовий шлях, державами, що не мають достатньо розвинутої кадрової дипломатичної служби і не можуть забезпечити необхідну кількість професіоналів високого рівня для заповнення всіх вакантних посад за кордоном.
З іншого боку, коли дипломатична служба стикається з нестачею достатньо досвіченого й підготовленого персоналу для гідного заповнення всіх вакансій, бузумовно, необхідно шукати шляхи тимчасового вирішення цієї проблеми. Ідеальним у цій ситуації було б комплектування ключових посад за кордоном частково з-поміж відомих у країні осіб, хоч і далеких від дипломатії, але таких, що принаймні знають іноземні мови і не страждають на провінційність мислення.
Чітке усвідомлення цієї обставини сприяло б швидшому становленню української професійної дипломатії на європейських засадах і відповідало б національним інтересам України.
Торгова бурса ![[Vox.com.ua] Портал українця](http://www.vox.com.ua/button.gif){kind=small}